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    我國教育扶貧政策的演進邏輯及未來展望

    發布日期:2020-11-29 18:09 參考文獻

      內容摘要:教育扶貧政策對推進脫貧攻堅戰略具有關鍵性作用?;跉v史制度主義的視角,對改革開放以來教育扶貧政策的變遷歷程進行分析發現,我國教育扶貧政策主要經歷了向普及要成效、從質量探發展和以精準建鞏固三個主要階段。

      關鍵詞:教育扶貧;教育扶貧政策;教育精準扶貧;歷史制度主義;鄉村振興戰略;農村教育

      作者簡介:袁利平,陜西師范大學教育學院教授,博士生導師;丁雅施,陜西師范大學教育學院,西安 710062

      內容提要:教育扶貧政策對推進脫貧攻堅戰略具有關鍵性作用?;跉v史制度主義的視角,對改革開放以來教育扶貧政策的變遷歷程進行分析發現,我國教育扶貧政策主要經歷了向普及要成效、從質量探發展和以精準建鞏固三個主要階段。結合我國扶貧政策的歷史背景,學習效應、適應性預期、政策體系高昂的退出成本,以及貧困人口內生動力缺乏是造成我國教育扶貧政策路徑依賴的主要因素。我國教育扶貧政策在實踐中出現了兩個關鍵歷史轉折點:由扶教育之貧轉向依靠教育扶貧;由普惠式教育扶貧轉向精準式教育扶貧。隨著脫貧攻堅工作的不斷深入,新時期我國教育扶貧政策要從追求“效率邏輯”轉向“效益邏輯”、從實施“宏觀引導”轉向“具體舉措”、從倡導“單一主體”轉向“多元主體”。

      關鍵詞:教育扶貧;教育扶貧政策;教育精準扶貧;歷史制度主義;鄉村振興戰略;農村教育

      標題注釋:國家社科基金項目“精準扶貧戰略下西北民族地區教育扶貧機制與監測體系研究”[16BMZ058]。

      教育是阻斷貧困代際傳遞的重要紐帶和橋梁,教育在扶貧中發揮著戰略性、奠基性、引領性和延續性作用。改革開放40年來,我國累計有7億多人口成功脫貧,占同期全球減貧人口總數的70%以上,扶貧工作獲得歷史性成就[1]。早在新中國成立初期,我國就開展了形式多樣的廣泛意義上的教育扶貧運動,如農村掃盲、農民短期技能培訓等。真正意義上的教育扶貧相關政策從1984年陸續出臺以來,扶貧理念與行動機制日益更新完善。目前,我國已進入精準扶貧攻堅的決勝階段,該階段對教育扶貧工作提出了更明確的任務目標。扶貧政策在我國教育扶貧進程中扮演著指揮者和管理者的角色,制約著我國教育扶貧的未來走向,并對鞏固扶貧成果和精準脫貧起著一定的支持作用。因此,對改革開放以來我國教育扶貧的政策文本進行分析,歸納總結其內容及演進邏輯,或許能對我國脫貧攻堅的治理層面提出更加理性的政策抉擇,對更規范有效地實施“發展教育脫貧一批”提供重要的方法論意義。

      歷史制度主義(historical institutionalism)作為一種融合制度分析方法和歷史分析方法于一體的分析范式,從中觀的制度層面入手對政策內容和政策進程進行重新詮釋,則能為政策研究提供解釋性意義、描述性意義和建構性意義[2]。歷史制度主義對政策制度變遷的解釋邏輯可歸納為兩個方面。一是制度持續的“正常時期”(normal periods)。對于制度的持續,歷史制度主義傾向于采用路徑依賴(path dependence)這個概念來詮釋。路徑依賴是指制度形成后具有某種難以逆轉的自我強化機制而產生一種鎖定效應,驅使政策沿著某一固定的路徑軌道繼續演化,其路徑方向很難發生改變,且呈現出頑強的穩定性與保守性。二是制度斷裂并發生關鍵轉變的“關鍵轉折點”(critical junctures)。關鍵轉折點是制度的路徑變遷與突破的關鍵節點。在歷史制度主義框架內,關鍵轉折點的出現通常是由于外部宏觀環境發生了重大變化,即特定制度背景的改變以致現行制度變遷,為制度變遷提供契機[3]。借鑒歷史制度主義的分析框架,我們對改革開放以來我國教育扶貧政策的演進歷程進行了梳理,并在此基礎上進一步從路徑依賴和關鍵轉折點兩個層面來分析我國教育扶貧政策發展和階段變遷原因,進一步探討我國教育扶貧政策制度變遷的深層邏輯,探尋教育扶貧政策的未來走向。

      歷史制度主義對制度的關注聚焦于“歷史”和“時間”兩個層面,注重以歷史為分析視角,以制度為研究變量,以時間為描述序列來解釋制度的生成與變遷,并傾向于依照一定時序對歷史事實進行詳細解讀分析,以期發現過去的政策制度對現在和未來政策制度的影響。自1979年以來,隨著我國扶貧工作的深入,教育扶貧政策不斷發揮著不容小覷的重要作用??v觀40年來政策發展的歷程,依據主要關鍵轉折點和階段特征,本文將我國教育扶貧政策的演進歷程劃分為三個主要階段。

      任何政策制度都不是獨立的存在,政策的形成和演變與宏觀社會環境存在緊密的耦合關系。教育政策改革所追求的目標往往在一定程度上受制于政治經濟條件等因素的影響。改革開放初期,解決貧困戶的溫飽問題是我國農村地區反貧困的首要任務,而貧困地區教育落后和人口素質低下正是導致貧困的主要原因。在當時,全國平均每10萬人擁有教員956人,而貧困地區僅為500人左右:全國人口平均文盲比約為25%,而個別貧困地區則高達50%[4]。在這一時期,貧困問題逐漸開始被黨和國家承認,并上升到政策解決的高度。為了解決貧困地區人口“沒學上”的難題,該階段我國教育扶貧政策主要集中在普及基礎教育、保障義務教育、掃除文盲等方面,教育扶貧政策在理念上呈現出向普及要成效的特點。

      1984年,中共中央、國務院印發了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》(以下簡稱《通知》)?!锻ㄖ诽岢鲆匾曍毨У貐^的教育問題,增加智力投資,有計劃地發展和普及初等教育,主要發展農業職業教育,這也是我國中第一次明確提出“教育扶貧”[5],“教育扶貧”概念首次在國家政策文件中出現。1988年2月,國務院頒布《掃除文盲工作條例》,從操作層面對掃除青壯年文盲、提升人民的文化素質提出了具體要求。1994年,國務院制定并頒發了《國家八七扶貧攻堅計劃》(以下簡稱《計劃》),成為全國扶貧開發工作的綱領性文件,明確規劃利用未來七年時間,聚集各方力量,在教育扶貧領域把工作重心放在推進貧困地區教育改革、基本普及初等教育、積極掃除青壯年文盲上。1995年,國務院啟動“貧困地區義務教育工程”,啟動并加強專項資金重點投入《計劃》中所確定的貧困縣義務教育階段的基礎設施建設。

      隨著社會經濟的發展,除少數特困地區人口以外,“全國農村人口的溫飽問題于2000年左右已基本得以解決”[6]。普及教育帶來的脫貧成果初現成效,貧困地區人口對教育的需求從“有學上”逐漸轉化為“上好學”,扶貧工作的目標也從低級的保障“生存”跨越到更高一級的促進“發展”階段。與此同時,教育作為一種“造血式扶貧”的新模式在扶貧工作中的重要性越來越受到黨和國家的重視。在這一時期,普及任務已經完成歷史使命,由追求教育質量的價值取向所替代。該階段我國教育扶貧政策主要聚焦于農村教育改革,提高基礎教育質量,發展農村職業教育和成人教育,普遍提高貧困人口的受教育程度。在政策內容上,體現出了對教育扶貧的重視和向貧困地區的教育資源傾斜,政策理念呈現出從質量探發展的特點。

      1996年,中共中央、國務院發布了《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》,提出要認真抓好科教扶貧,要把扶貧開發轉移到依靠科技進步、提高農民素質的軌道上來[7],在扶貧開發的內蘊上進一步拓展了教育扶貧的功能。2003年,國務院頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》,強調了農村教育工作在我國教育事業中有舉足輕重的地位,強調了鞏固基礎教育和發展職業教育的重要性。深化教育教學改革和課程改革、提高師資隊伍素質、全面提高學校管理水平等關注基礎教育質量的條規也被列入其中。2004年,國務院批轉了教育部《2003-2007年教育振興行動計劃》,該文件明確提出要加快農村教育發展,持續深入農村教育改革,從實現“兩基”轉化為提高成果、鞏固質量,并提出兩項切實可行的措施:加快教師隊伍建設及在貧困地區實施遠程計劃,促進優質教育資源共享。2005年,國務院轉發了財政部《關于加快國家扶貧開發工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關工作意見的通知》,為義務教育階段的貧困家庭學生帶來了經濟上的資助,對防止貧困地區兒童“因貧失學”和提高貧困人口的受教育程度起到一定的作用。從2006年起,國務院扶貧開發領導小組辦公室面向貧困地區實施了“雨露計劃”。該計劃的扶持對象由基礎教育學齡階段的青少年和職業教育適齡青年拓展到扶貧工作建檔立卡的青壯年農民(16-45歲),面向成人的教育也開始逐漸被納入教育扶貧工作行列。

      隨著扶貧工作的不斷深入,貧困人口分布呈現出分散化和碎片化特征,加之經濟發展“涓滴效益”遞減,以區域發展帶動減貧的效果下降,減貧成本逐漸增加[8],這對扶貧工作提出了新的要求。2013年,習總書記在湖南湘西考察時,首次提出“精準扶貧”,強調扶貧開發貴在精準、重在精準,成敗之舉在于精準,“精準扶貧”成為新時期我國教育扶貧工作的重要內容。同時,該階段對普及學前教育和高中教育做出了新的任務規劃:在政策內容上,更加體現出對特困地區的資源傾斜和政策優惠;政策理念體現出以精準建鞏固的特點。

      2010年,中共中央、國務院基于未來十年的教育發展公布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》),提出了促進教育公平的根本措施是合理配置教育資源,優先向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜資源,加快縮短教育差距,具體舉措包括設立支持地方高等教育專項資金,實施中西部高等教育振興計劃,實施特崗計劃,鼓勵高校畢業生到邊遠地區工作等。2012年,教育部協同國家發改委、財政部、人力資源社會保障部、國務院扶貧辦發布了《關于實施面向貧困地區定向招生專項計劃的通知》,明確要求把集中連片特殊困難地區作為主戰場,提高其發展能力,縮小發展差距,加大高校對農村,特別是貧困地區的定向招生力度[9],在政策層面體現了對特殊困難地區的政策優惠。在精準聚焦扶貧對象層面,2013年7月,教育部會同財政部、扶貧辦等七部委共同制定《關于實施教育扶貧工程的意見》(以下簡稱《意見》),作為我國一項專門的教育扶貧政策?!兑庖姟访鞔_指出實施教育扶貧工程的范圍為《綱要》所確定的連片特困扶貧攻堅地區。2015年11月,中共中央政治局召開會議并通過了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,強調把精準扶貧、精準脫貧作為基本戰略方針,并提出要加強教育脫貧,實施教育扶貧工程。2018年1月,教育部、國務院扶貧辦聯合發布了《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》,要求進一步聚焦深度貧困地區教育扶貧,確保深度貧困地區如期完成“發展教育脫貧一批”任務,再次賦予教育扶貧“阻斷貧困代際傳遞”的使命,明晰了教育扶貧在我國扶貧工作體系中的基本性和根基性作用。

      克拉納斯(Krasner)將制度變遷過程分為發生根本性轉變的關鍵轉折點和由此形成的在新的路徑下存續的時期[10]。在制度存續的正常時期內,制度變遷遵循著路徑依賴的規律,不斷自我鞏固和強化,呈漸進式發展。當然,在不同時期根據不同需要遵循不同邏輯形成的制度構成要素之間必然會發生沖突,這種破裂與沖突最終會成為導致政策制度變遷的主要動力。因此,在制度斷裂時期,現有的制度會因為關鍵轉折點的出現發生急劇變化,矛盾沖突伴隨著制度變遷逐漸凝固形成新的政策制度。

      “制度選擇就好似道路選擇”[11],一旦某種制度被選用,就會受到慣性作用使這一制度得到強化并產生鎖定效應,以至于無法輕易變革。歷史制度主義學者傾向于借用經濟學范疇的“報酬遞增”(increasing returns)概念,來闡釋這種鎖定效應的產生機制。以亞瑟(Arthur)為代表的經濟學家認為,高昂的創設費用或固定成本、學習效應、協調效應和適應性期待等四種特征是導致出現報酬遞增現象的原因[10]??v觀我國具體的扶貧政策歷史和國情,學習效應、適應性預期、政策體系高昂的退出成本,以及貧困人口內生動力缺乏是造成我國教育扶貧政策路徑依賴的主要因素。

      首先,學習效應和適應性預期。改革開放初期,為解決困難群眾溫飽問題的現實迫切需要和我國處于并將長期處于社會主義初級階段的特殊國情,制約著扶貧必須以解決群眾溫飽問題為首要任務,使得我國的教育扶貧治理長期鎖定于政府主導下的普及性、救濟性的制度依賴中。隨著扶貧工作的不斷推進,政府多次制定新型政策,試圖解構普及基礎教育的數量邏輯,進而追求促進教育水平均衡發展的質量邏輯,并呼吁社會各界在教育扶貧領域發揮其主觀能動性,這充分驗證了歷史制度主義的構想:即在一個長期運行的制度框架中,組織會產生顯著的學習效應,不斷主動適應這一制度框架,并在長期工作中積累習得經驗。適應性效應使得地方政府和各級組織已然在政府主導模式的制度框架長期影響下,學會了如何接受認同現有的政策,對現有制度形成了依賴,其進行制度創新的動力不足。如果進行制度創新,必然會與舊制度產生一定程度的摩擦,因此,不論是對政府層面還是對地方各級組織而言,尋求制度創新另辟蹊徑都是未知且有風險的。

      其次,政策體系退出成本高昂。我國教育扶貧政策并不僅僅指教育部會同財政部、扶貧辦等七部委共同制定的《關于實施教育扶貧工程的意見》,或局限于某幾個重要政策文件,它的形成是有歷史沿革的。教育扶貧本身就是一系列相關制度的高度集合,除國家總體性重大教育扶貧政策以外,政策具體內容還涉及基礎教育、職業教育、薄弱地區學前教育、高等教育、師資建設等領域;開展的政策形式既包括體系完善的資助政策、薄弱地區教育的定向扶持政策,還包括定向招生的優惠政策;實施的政策項目囊括農村義務教育薄弱學校改造計劃、鄉村教師國家培訓計劃、貧困地區學生學習與生活資助、農村貧困大學生學費資助、農村義務教育學生營養改善計劃等面向各級教育、各類群體的教育扶貧建設行動。這些政策早已形成相互黏附、相互輔助、相互影響的政策體系,要想從這樣自我強化相互聯結的政策體系中尋求改變,必將付出十分高昂的退出成本。反之,隨著我國當下教育扶貧政策網絡的繼續實行,政策成本會日益下降,而預期收益率則日益上升。在該政策中的獲益遠遠超過改變政策所付出的成本,所以政府在考量高昂退出成本的情況下很難從舊路徑中擺脫出來。

      最后,我國貧困人口自我脫貧意識的內生動力有待增強。以發展動力為標準進行區別,貧困人口及其地區的發展模式主要有兩種:一是外源性發展,二是內源性發展[12]。外源性發展,其主體缺乏內生動力,主要依靠來自政府和社會組織等外在的力量的資源輸入,發展前景堪憂;內源性發展,其主體自身內在發展動力強,善于積極利用內外部資源實現良好的自我發展。隨著我國扶貧工作的不斷深入,在脫貧攻堅關鍵期,激發貧困人口內生動力是激發扶貧政策內含活力之關鍵。傳統“等靠要”的落后觀念,強化了貧困人口過度依賴救濟式扶貧的錯誤價值觀念,使得貧困地區部分群眾缺乏脫貧動力故步自封,扶貧政策在這些地區很難得到群眾的強烈支持。另外,政策的上傳下達機制末端執行力缺失,使得政策被迫退回到保持原有水平階段,從而進一步固化了我國教育扶貧政策的路徑依賴,使之難以激發教育扶貧改革的創新活力。

      我國的教育扶貧政策自1979年以來雖然一直保持著總體上相對穩定的漸進式發展,但教育扶貧政策的制度變遷并非在探尋終極意義上的平衡,而是打破一種平衡再產生另一種平衡的螺旋式上升過程。關鍵轉折點的出現正是政策打破一種僵化的均衡進而實施政策改革的最大契機。在我國教育扶貧的政策實踐中主要出現了兩個關鍵的轉折點,它們帶來了兩次典型的制度轉型,分別將我國教育扶貧的政策路徑由扶教育之貧轉向依靠教育扶貧;由普惠式教育扶貧轉向精準式教育扶貧,其背后蘊涵的邏輯反映了我國扶貧理念已徹底從“輸血式”的救濟扶貧斷裂轉化為“造血式”的開發式扶貧。

      第一個關鍵轉折點出現在2000年前后。體現在政策層面最直觀的變遷點是《中國農村扶貧開發綱要(2000-2010年)》的頒發,其明確強調提高困難地區人民的綜合素質,特別是科技文化素質,是促進貧困地區脫貧致富的最根本途徑之一[6]。這一政策的問世,表明教育所蘊含的扶貧功能與價值已受到國家的關注。在此之前,我國扶貧政策雖已涉及并重視教育,但教育一直被作為扶貧的目標、任務、內容或領域出現[13],主要政策舉措也青睞于加大政策傾斜、資源投入等救濟式扶貧方式,其最終目標導向的是教育領域的減貧脫貧,而教育本身所蘊含的扶貧功能和價值尚未被凸顯。2000年之后,隨著《中國農村扶貧開發綱要(2000-2010年)》《2003-2007年教育振興行動計劃》《關于進一步加強農村教育工作的決定》等政策的頒布,國家從政策方面彰顯了教育扶貧脫貧的功能。教育逐漸被定義為扶貧的手段、途徑、方法或路徑,發展教育成了為貧困地區帶來經濟活力、為貧困人口提高生活能力的重要舉措。教育領域開始成為我國扶貧攻堅工作中的一個主戰場,教育扶貧開始成為幫助貧困地區有效脫貧的一條主戰線。

      第二個關鍵轉折點出現在2012年十八大前后。隨著脫貧工作的不斷深入,我國的扶貧開發工作在2012年已經步入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的最終沖刺階段。“精準扶貧”理念的出現標志著教育扶貧工作將逐步結束普惠性的“大水漫灌式”的扶貧模式,進而轉向“精準扶貧”模式。“精準”意味著教育資源將更加有效地與貧困人口直接對接,實現瞄準到戶、滴灌到人。“精準扶貧”的推進標志著十八大以后我國新一階段教育扶貧政策的落腳點將重點傾斜于教育最薄弱的地區,深度聚焦于最貧困群體。教育扶貧將致力于將資源真正分配到特困地區、薄弱學校和貧困人口,精準把握其致貧原因,切實滿足其脫貧需求,提高扶貧政策的效益。

      總之,兩次關鍵否決點的出現與其帶來的制度根本性轉變使得我國的教育扶貧政策得以牢牢把握時代背景和發展需要,規避了路徑依賴對新制度生成與發展的約束,縮短了制度供給與制度需求之間的時間差,實現了我國新一輪教育扶貧政策向開發式扶貧和精準式扶貧的轉型,對我國教育扶貧政策的發展與改良具有深遠的現實意義。

      改革開放40多年來,我國教育扶貧政策在歷史演進和變遷中不斷得到豐富和發展,形成了完善的政策體系。從總體來看,我國當下的教育扶貧政策以建立健全公平正義為內涵指向,涉及的領域覆蓋教育各級層面,關注的對象不斷精準細化,表現為重點區域和特殊人群相結合。

      從根本上看,貧困不僅僅是一個社會民生難題,其根源已涉及社會的公平正義問題。所有公民公平地享受質量相當的教育,并通過教育提高貧困人口的發展機會與能力是阻斷貧困現象代際傳遞的前提性條件。城鄉教育發展的鴻溝是當前我國貧困地區教育發展的困難與阻力。教育扶貧的目的是通過發展貧困地區面向貧困人民的教育事業進而實現脫貧減貧,其本質體現了對社會公平正義的價值追求。改革開放以來,我國一直致力于建立健全促進公平正義的教育扶貧政策體系。

      首先,公平正義的教育扶貧政策體現在起點公平方面,即擁有平等的入學機會。在我國教育扶貧政策中具體表現為,保障貧困地區和貧困人口享有均等的受教育權利。第一,為了保障貧困地區人口“有學上”,1995年,國務院開始實施“國家貧困地區義務教育工程”,這不僅加速了中西部地區實現“兩基”的進程,而且改善了貧困地區義務教育辦學條件。第二,確保貧困地區學生“有學上”,解決貧困地區學生“上得起學”、不因家庭困難而失學退學的問題。為此,我國頒布了一系列完善的資助保障政策,從基礎教育階段到高等教育階段,以及職業教育領域均全面涉及。其中,政策成效顯著的是2005年財政部與教育部聯合頒布的《關于加快國家扶貧開發工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關工作的意見》,提出面向農村義務教育階段貧困家庭學生推行“兩免一補”政策(免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費)。據財政部統計,2005年中央與地方財政共安排“兩免一補”專項資金約64億元,惠及中西部地區農村義務教育階段家庭貧困學生約3400萬名[14],此后該政策的支持資金和惠及面也逐年擴增。貧困是農村地區學生大量輟學的重要原因,此舉切實減輕了貧困家庭因子女上學導致的經濟負擔,保障了貧困地區兒童不因困難而失學、平等有學上的基本權利。

      其次,政策內容體現在過程公平方面,即享有質量均等的教育。其具體舉措是:通過政策導向改變教育資源配置的不均衡,通過向貧困地區傾斜稀缺教育資源,提高貧困地區教育質量,保障貧困地區人民受教育的水平。一是保障義務教育學校均衡發展?!毒V要》中明確指出目前我國教育面臨的主要挑戰包括:城鄉、區域教育發展不平衡,貧困地區教育發展滯后。因此,把促進公平作為國家基本的教育方針政策,提出要加快創建城鄉一體化義務教育發展機制,“在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜”[15],加快縮小城鄉間教育差距,實現教育公平。同時,強調教育對口支援,實施教育扶貧結對幫扶,要求城鎮優質學校一對一幫扶貧困地區學校,實現貧困地區每一所學校都有對口支援學校,這是有效提高貧困農村地區學校教育水平的重要方式。二是加強貧困地區師資隊伍建設。教師是促進貧困地區教育事業發展的基礎,也是鄉村教育事業發展的關鍵?!秶鴦赵宏P于加強教師隊伍建設的意見》《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》等政策如雨后春筍,教師特崗計劃、國培計劃等一些政策行動在我國農村教育的大地上如火如荼地進行著。三是改善貧困地區學生營養水平。對貧困兒童的營養干預有利于兒童身體健康,促進智力發育及良好行為習慣養成[16],這對于支持貧困兒童接受良好的教育很有價值。2011年11月,國務院頒布的《關于農村義務教育學生營養改善計劃的意見》中明確指出,由中央財政為農村義務教育階段學生提供每人每天3元的營養膳食補助,貧困地區兒童營養不良問題開始得到政策層面的關注。

      最后,政策內容體現在結果公平方面,即獲得教育所帶來的收益。結果公平是起點公平與過程公平的最終產出物。教育的結果公平是使貧困人口接受教育之后能夠有充實的體驗感和收獲感。其一,相對基礎教育和普通教育而言,職業教育與技能培訓可以快速地提升貧困地區人口的技術能力,直接促進就業,有效地使貧困地區人口獲得教育收益。2003年,國務院頒布的《關于進一步加強農村教育工作的決定》中一針見血地指出:針對貧困地區現狀,解決“三農”問題是出發點,要以就業為導向,大力發展農村地區的職業教育。在貧困地區大力發展職業技術教育,其目的在于通過培訓內容豐富的知識技術,提高貧困地區人民的生產技能和知識素質,將知識技能與就業、學習內容與結果產出、教育與經濟增長天然地聯系在一起。其二,只有內容實用、形式富有本土化的教育才能切實地滿足貧困地區人口的教育需要,給他們帶來實際的收益。因此,在農村教育扶貧方式方面,要有喚醒鄉土課程在農村教育中重要作用的意識,積極開發扎根于鄉村的“兼農”課程,探索鄉村教育發展的新模式。

      我國教育扶貧政策幾乎覆蓋了教育的全部領域。在基礎教育領域,我國致力于改善貧困地區基礎教育質量、普及九年義務教育,并促進義務教育均衡發展。2012年,國務院印發的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》,明確提出了推進義務教育均衡發展的基本目標:每一所學校符合國家辦學標準,辦學經費得到保障[17]。職業教育在我國教育扶貧工作中起著不可或缺的作用。早在1983年,中共中央、國務院頒布的《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》中就指出:“改革農村中等教育結構、發展職業技術教育是振興農村經濟,加速農業現代化建設的一項戰略措施。”[18]2014年,國務院發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中賦予職業教育消除貧困的功能,發展職業教育與開發人潛在可能性能力的內在價值與教育扶貧蘊含的邏輯取向高度一致。在高等教育領域惠及面最廣泛的是2012年教育部發布的《關于實施面向貧困地區定向招生專項計劃的通知》,提出面向貧困地區生源定向招生,擴大重點高校貧困地區學生的升學率,并鼓勵學生畢業后返回生源地創業和提供服務,為貧困地區的建設和發展儲備優質人才。

      同時,國家還積極倡導教育部直屬高等院校開展定點扶貧工作,其中農林院校和師范類院校的人才、智力、技術、教育扶持成效尤為明顯。隨著人民群眾對教育需求的不斷擴大,學前教育階段作為基礎教育的先導性鋪墊,在教育扶貧開發中的重要性也越來越受到重視?!毒V要》明確提出要支持貧困地區發展學前教育、努力提升學前教育普及程度,這為貧困地區兒童接受學前教育的權利提供了政策保障。另外,《綱要》提出要建立規范的辦園標準和準入制度,對學前教育階段提出規范要求,并注重加強對貧困地區幼兒教育師資的培訓培養,這有效地保障了貧困地區基礎教育的質量水平,使貧困地區兒童“不輸在起跑線.政策的扶持對象:深度聚焦貧困

      當前,我國教育扶貧政策的幫扶對象聚焦于貧困地區和貧困人群,主要表現在重點區域與特殊人群相結合,這與我國“精準扶貧”的時代背景相吻合,切合扶貧對象“精準識別”的政策要求。“集中連片特困地區”是目前我國開展教育幫扶工作的主要戰場。2018年1月,教育部、國務院扶貧辦聯合發布了《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》,明確要求進一步向深度貧困地區教育扶貧聚焦,以“三區三州”為重點區域,以補齊貧困地區教育短板為突破口,充分調動各方的主動性及創造性。

      除連片特困地區以外,家庭特困生、貧困地區教師、留守兒童、特殊兒童、少數民族學生等特殊群體也受到了國家和政策的特別關注?!毒V要》指出要加快建立農村寄宿制學校,完善農村留守兒童關愛服務體系和監測機制,確保留守兒童不因經濟困難、就學困難等原因而失學。除此之外,政策中還提出要對長期在貧困地區任教的教師實行傾斜優惠政策,加大對貧困地區教師的培訓力度,提升其專業素質與能力,并落實其工資和職稱待遇的提高,改善貧困地區教師工作和生活條件,提升教師的地位。各項政策都顯現出有針對性地對特殊群體、的保障和幫扶,并在區別不同人群致貧原因和脫貧需求的基礎上對癥下藥,使教育扶貧政策逐步精準到戶、精準到人。

      貧困是困擾人類社會發展的永恒話題,新中國成立以來,我國就一直沒有停止與貧困作斗爭的探索。歷史上任何一項政策制度都不可能盡善盡美,需要價值邏輯、制度建設和行動體系等方面的協調運作。隨著扶貧政策的不斷完善,脫貧工作的不斷深入,新時期我國存在的絕對貧困狀況已經相繼得到改善,但相對貧困的問題逐漸凸顯。原有的教育扶貧政策在新的形勢下邊際效益遞減,因此,積極尋求教育扶貧政策創新與變革就顯得尤為重要。

      我國的扶貧開發工作已經有質量地完成了解決貧困地區人口的溫飽問題,進入鞏固扶貧成果、提高貧困地區及人口發展能力、防止脫貧人口返貧的新時期。隨著社會各界對扶貧脫貧的不斷關注,人們對扶貧工作的效益訴求也不斷提升。傳統的教育扶貧政策把重心置于追求貧困地區基礎教育普及化和升學率的提高,對貧困地區的教育質量和貧困地區真正的教育脫貧需求的關注則次之,扶貧模式主要以“高效率”為運行邏輯,這已經不能滿足新時期人們對構建社會公平正義的價值追求。教育扶貧政策要實現從追求“效率”的價值邏輯轉向追求“效益”的價值邏輯,就要在關注扶貧效率的基礎上重視扶貧效果的實現,“精準識別”和“有效幫扶”則是兩個關鍵的切入點。

      首先,對教育扶貧問題的關注點要從普惠性的扶貧轉向關注特定對象的精準式扶貧。教育精準扶貧的內涵歸結為通過教育這一特定的方式來扶持特定群體解決貧困問題。通過代際傳遞累積效應而導致貧困的群體是扶貧的重點關注對象,通過教育提高特定貧困人口的觀念、知識、技能與能力,這只是手段,脫貧才是目的。在這一過程中,教育精準扶貧重點指向的是貧困對象與治理貧困主體之間的精準銜接。這就要求在教育扶貧工作中,國家應改變傳統的寄希望通過普及性扶持政策來追求扶貧效率的舊思路,轉向致力于從政策層面對不同類型的貧困人口進行區分,甄別其不同的致貧原因和脫貧需求,并對癥下藥、有的放矢、因地制宜、因時制宜地實施科學政策,服務貧困地區。

      其次,為了保障脫貧攻堅決勝階段教育扶貧工作的有效實施,對教育扶貧工作的具體要求應從“數量”指標轉向“質量”指標。改革開放初期,為了快速提高貧困地區人口的受教育水平、縮小城鄉教育差距,我國教育扶貧政策一度遵從“數量”邏輯,“升學率”“入學率”“普及化”等成為政策文本中的高頻詞。隨著我國基礎教育普及化工作的基本完成,教育公平問題開始逐漸顯露。城鄉教育質量之間的差距演變成為當下貧困地區最主要的致貧因素,這就要求教育扶貧政策的關注點落實到薄弱地區學校辦學質量和教學水平上。當下貧困地區學校面臨的主要問題集中在師資結構不合理、教師素質水平有待提高、教學管理水平相對落后等方面,國家要加大力度實施農村教育改革,填補貧困地區教育短板,通過教育扶貧政策,優化配置教育資源,持續通過“貧困地區教師培訓計劃”“特崗計劃”“農村校長助力工程”“校長國培計劃”等政策,切實提高貧困地區師資隊伍水平,提高貧困地區的教育水平,促進城鄉教育均衡化發展,避免階層固化和貧困代際傳遞。

      對一項政策成效的考量,宏觀制度框架的科學性與合理性是基礎,除此之外,政策是否具有實效還會受到政策實施的影響。政策是否精準,落實也至關重要。宏觀的政策內容為教育扶貧工作提供了整體思路和指導方向,但在具體實施工作時往往會遇到很多不確定性要素,導致執行人員對政策的認知與執行能力之間不相匹配,阻礙著扶貧工作的進一步實施。細化具體措施、大力落實舉措也是檢驗教育精準扶貧的一項具體內容??茖W合理的教育扶貧政策應確保頂層設計與配套政策之相互呼應、宏觀引導與具體舉措之相輔相成。

      國家政府不僅要全面推進《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》《綱要》《意見》等整體性宏觀政策的落實,也要根據扶貧對象的不同類別,因地制宜地完善政策,細化具體舉措,為地方層面開展扶貧工作指明具體行動指向,提升政策設計與脫貧需求的匹配度,確保各項政策在實際運行中實事求是地落地。地方政府切忌脫離本地實際教育發展情況而照搬上級政策材料,制定“大而化之”的形式主義政策;應在遵循國家宏觀制度框架的前提下,結合本地的教育發展實際和短板所在,依據困難地區群眾的真實訴求,設計出臺具有地方特色的區域政策,明確規劃具體行動方針和實施細則,提高政策的科學性與可行性,切實有效地推進扶貧工作。

      政府在教育扶貧中的作用是主要的,但絕非唯一的主體,教育本身就是介于政府和市場之間的第三部門[19]。國家政府因其代表最廣大人民群眾的利益,并擁有組織、決策、信息、資源等方面的相對優勢,毋庸置疑地一直在教育扶貧政策體系中占據著主導地位。在當下精準扶貧的政策背景之下,教育扶貧工作更加復雜,且任務艱巨,政府囿于自身一家主導已無暇顧及精細化的任務分割。教育扶貧更加渴求以分工為基礎的協同執行[20]。建立教育扶貧分工協同的多元行動體系,我們應主要從以下幾個方面發力:

      首先,加快轉變中央政府職能。從主觀層面上擯棄一家獨大的舊觀念,積極引進社會力量參與教育扶貧共治,拓寬多元化的教育扶貧資本來源渠道。在教育扶貧治理體系中,除了政府力量,積極拓展社會力量和學校力量,尤其是發揮高等院校的扶貧作用。對中央政府而言,要逐步實現簡政放權和權力下放,提高地方政府的主動性與活力。同時,要關注到被扶貧對象這一現實主體,幫助貧困地區人口了解政策,建立健全群眾監督和信息反饋機制,在教育扶貧工作進程中充分聽取并參考被扶貧主體的實際需求和監督建議。政府要切實體會到教育扶貧工作是社會大眾共同的任務,政府、社會和扶貧對象自身都是教育扶貧主體,在扶貧工作中扮演著不同的角色。

      其次,牢固樹立地方政府主體意識?;鶎诱墙逃鲐氄咔袑嵧菩械闹髁?,可在我國現有的科層制組織架構理念和“自上而下”的強制性推行模式下,基層政府往往對工作報以完成任務的心態,注意力集中在上級政府的“檢驗”和“監督”上,關注短期績效目標,采取應對式的行為策略,導致許多扶貧政策最終淪為面子工程。因此,地方政府要充分發揮主體意識,將教育扶貧工作視為長期性、穩固性、主體性的任務來推行落實。

      最后,切實發揮教育扶貧政策“元治理”作用。在政策層面積極構建協同共治的多元行動體系,明確各部門的目標管理和責權劃分。在教育扶貧治理過程中,明晰教育部門同其他協同職能部門之間的關系定位和權利責任,實行資源和信息共享、協同推進教育扶貧政策的落實。同時,進一步健全社會力量參與教育扶貧的準入機制,從政策層面明確落實多元主體的職責,促進不同主體間的有效銜接與合作,凝聚扶貧合力,拓寬開發路徑,滿足貧困人口不同的教育需求,為教育扶貧工作注入鮮活動力。

      授人以魚,不如授人以漁。教育扶貧通過提高貧困地區人口的發展能力來實現脫貧是一項根本性的扶貧任務。教育扶貧政策的變遷是制度在演進歷程中不斷變化和調整的結果,也受到了歷史制度的制約和社會總體結構的嵌入性影響。要想保持教育扶貧政策的活力,就要勇于打破原有的路徑依賴,走出慣性制度的舒適區,把握住制度變革的關鍵轉折點,激活教育扶貧新政策的創新發展。精準識別扶貧對象,科學解析其致貧原因和脫貧需求,廣泛尋求多方合力,多角度投入扶貧工作,釋放教育扶貧政策的流動性和開放性,這將是教育扶貧工作持續創新的未來走向。

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